南宁市工业用地管理存在的问题及对策.pdf

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　　中哄南宁市委党校学报 2012年第5期 南宁市工业用地管理存在的 问题及对策 ●林 康 劳本信 [摘要]随着工业经济的快速发展，工业用地需求急剧增大。土地要素对工业经济发展的制约也 日 益凸显。目前实际工作 中存在的土地低价出让、工业用地使用权”招、拍、挂”出让情况复杂、项 目落地 难、土地利用强度低等情况，严重困扰着工业经济的发展。本文在分析南宁市工业用地管理存在问题 的基础上，提出工业用地管理制度更趋合理化的对策建议。 [关键词]土地要素 工业用地 土地流转 [中图分类号]F301．2 [文献标识码]A [文章编号]1009—4245(2012)05一o036一o4 方面，从2001年至今，南宁市的全部工业总产值已经连 一 土地要素区域制约南宁市工业经济发 、 续 11年实现了两位数增长，工业用地需求总量迅速扩 展的因素 大，工业发展过程中用地需求扩大和土地资源稀缺之间 建国以来，我国逐步建立了土地管理的有关法规制 的矛盾 日趋突出。例如，按2012年工业总产值增量约为 度，形成了具有中国特色的土地管理体系，概括来说其 600亿元的目标要求，以单位土地面积平均产值345万 ／ 核心制度有五个方面：一是土地公有制；二是耕地保护 亩年计算，应增加工业用地 1100公顷以上。但是，2012 制度；三是用途管制制度；四是土地征收征用制度；五是 年度南宁市国有建设用地计划供应总量中，用于制造业 有偿使用制度。尽管我国土地管理制度在实践中得到了 的项 目用地大概只有 400公顷左右。而实际上，2012年 不断改进和完善，但是，随着我国经济，特别是工业经济 仅年度 “工业项 目建设工程”的150项重点项 目就需新 的发展，土地约束的矛盾却 日益凸显。在市场经济条件 增298公顷(4468亩)用地指标，土地资源已成为制约 下，一些 自然资源可以通过国内外贸易获得，但土地是 南宁市工业经济发展的重要因素之一。 既不能再生，也无法通过贸易获得的资源 ，这决定了土 二、南宁市工业用地管理存在的问题 地资源已经成为或必将成为一地区经济发展制约性蕞 强的生产要素。 (一)存量土地利用的无效率或低效率情况比较突出 南宁市土地资源并不充足。一方面，南宁市人均土 2007年3月以前，南宁市都是按国家统一要求，采 地面积约为4．7亩，只相当于全国平均水平的43％，人 取 “摊大饼”式的扩张方式，实行划拨或协议出让国有土 均耕地约O．84亩，只相当于全国平均水平的65％。另一 地使用权的土地利用制度，导致 目前相当数量的存量工 作者：林 康，南宁市工业和信息化委员会副主任，邮编：530028；劳本信，广西财经学院工商管理学院教授，邮 编 ：53O003 36 ######南宁市委党校学报 2012年第5期 业用地存在利用效率低、结构不合理、闲置粗放等问题。 (四)土地的用途限定制度没能很好地加以落实 包括一些产业园区中也不同程度存在此类情况 。土地管 为了争取项 目，一些地方和开发区故意压低招商引 理部门近期开展的土地清查结果显示，当前南宁市的土 资门槛，或通过提供各种补贴和税费减免，竞相变相压 地工作正面临着建设用地迅猛增加，耕地面积急剧减 低地价搞恶性竞争。根据南宁市现行基准地价确定原 少；已批用地闲置 ，土地资源浪费严重；土地利用粗放， 则，工业用地的基准地价只有商业用地的1／4，而实际出 集约利用效率低下等严峻问题。南宁市中心城区还存在 让价格，工业用地只有 同类地段商住用地的 1／5到 不少工业用地性质的老厂房、老仓库等，迫切需要建立 1／10，甚至更低。在此背景下，通过协议出让方式，从政府 合理合法的土地用途变更机制，通过 “腾笼换鸟”、退“二 手中获得廉价的工业用地，然后将其转为商业用地，从而 进三”等方式提高其利用效率。 获得丰厚的利益。如华南城项目的建设名为仓贮用地， (二)淘汰型产业用地的退出机制尚未建立 但在市场上层还叠加上了普通成套住房。20多万平方 由于城市经济迅猛发展和产业升级快速调整的影 米建筑面积无法确权定性。还有一些土地使用性质为工 响，产业用地的结构安排和空间分布一直处于动态发展 业用地，却开办了商业用地才允许建设的汽车交易市 变化过程中。各产业存在不同的寿命周期，一个符合产 场，并且顺利拿到产权证。在发展经济的过程中，这种大 业升级发展方向的项 目很可能在项 目落地过程中已经 型工业企业的特殊 “赢利模式”，在数年间已演化成一场 转变成了 “夕阳产业”，而南宁市在 目前情况下，按程序 大规模的工业圈地运动。 由项目立项到投产，正常地、较快地走完各步骤，都需要 (五)现行工业土地使用权获取模式与工业经济发 一 年半时间。由于对产业升级换代发展规律认识的困难 展要求存在不协调的情况 以及产业用地批租固定年期的限制，导致 目前很多工业 按照土地储备和工业用地公开出让的有关规定， 园区的产业用地调整面临较大困境。一方面，新增建设 储备土地完成前期开发整理后，纳入土地供应计划，由 用地 日趋紧张的供给导致符合产业升级换代发展方向 国土资源局统一按招拍挂方式组织供地。该模式规范 的战略性新兴产业供地不足。另一方面，落后产业一旦 了土地使用权的出让程序，但与工业经济发展对土地 获得土地就将长期低效 占有，淘汰型产业用地的退出机 使用的 质“”与 “量”的要求还有不小的差距。一是公开 制尚未建立，部分传统产业甚至还以新兴导向产业的名 出让制度全面实施后，采用的是 “先供地后项 目”的模 义获取了大量土地。如在南宁市快速环道两边的某些大 式，供而未用的现象造成了土地闲置和对有限土地资 规模圈地的所谓现代物流产业园区，大量 占用工业用 源的囤积。二是单一的 “价高者得”的市场规则，有碍于 地，其实就是简单的货物堆场与停车场，土地的利用效 工业区域产业导向的实现。开发区或工业园区按照各 率非常低。 自的产业发展规划 ，对人园区的工业项 目均有明确的 (三)工业用地多头管理，管理效率有待提高 产业导向和入园评估条件 ，而现实中以挂牌为主 价“高 就当前工业用地管理 的现状而言，政府的工业用 者得”的市场规则，降低 了项 目的可控性，加大了项 目 地管理已经呈现出多头管理的弊端。例如，就产业用地 的落实难度。三是招商项 目不一定能够竞得土地，增加 “招拍挂”而言，整个流程从制定工业用地年度计划、确 了企业投资的不确定性。与协议出让相比，工业用地公 定出让地块、设定产业准入条件、用地预审、确定出让 开出让特别是挂牌和拍卖，企业主将面临 三“个不知 方案到蕞终土地 出让，整个过程涉及到市区(县)两级 道”，即不知道企业用地成本是多少 ，不知道能否竞得 国土资源管理局、发改委、工信委、规划局、环保局等诸 土地，不知道工程何时能开工。给地方政府定向招商项 多政府管理部门，各个部门存在诸如信息共享不足、沟 目以及有特长企业项 目的引进造成困难 ，削弱了企业 通机制不畅等问题。工业用地各管理部I-l~N何携手建 主对工业企业投资的意愿。四是公开出让程序较复杂， 立一个工业用地管理平台，强化各部门之间的分工与 竞得土地时间较长。公开出让工业用地，与以前相 比增 合作机制，规范办理流程 ，强化监督尚需进一步完善和 加了审批环节，延长了报批材料运转时间，不利于产业 改进 。 配套的快速布局和完善。 37 ######南宁市委党校学报 2012年第5期 业的单位土地面积年均产出比值。租赁土地的企业与政 三、南宁市工业用地管理的对策 府订立合同确立长期土地租赁关系，自行建设发展，按 针对上述存在的问题，惟有通过运用有效手段优化 期缴费，如拖欠即收回土地。此方法有多种好处，更适合 配置和集约化利用土地资源，才能较好解决工业用地需 企业的生存周期特点，低成本取得，持续性、递增性、可 求增长和供给不足的矛盾。 控性付费，产业淘汰即退出土地，而政府(或工业园区管 (一)采取市场经济手段。促进土地资源流转 委会)作为土地权益人不变，园区开发及产业布局可控， 1．确立土地要素服务于企业正常经营的观念。抓 利于长远规划和发展；同时，此模式更适应中小企业特 工业经济就应树立以企业为中心的观念，让土地要素服 点，利于企业创业和发展，土地上的固定资产可附带评 务和保障好企业的正常经营。工业用地管理理念要从 估转让使用，使企业投入可延续积累，企业进出有序，土 卖“地”向 用“地”，从 开“发土地”向“经营土地”转变。工 地流转畅顺。 业用地作为稀缺资源，应用于工业经济发展，其蕞终 目 (二)发挥税收杠杆作用．理顺关系。促进土地高效 的是通过企业的生产运营提供就业岗位、创造工业产 利用 值、缴纳税收。没有达到上述要求的即要按平均单位土 现阶段，我国土地的取得、持有、出让三个环节均有 地面积的效益，补偿给付相当的费用，表现为土地的租 税赋，但都非常低，不足以促使企业高效合理用地，而主 赁费。政府应采取制衡措施来避免变更土地用途的情况 观上想坐等土地自然增值收益。同时，一些企业钻制度 发生，让用地条件与工业产值，税收相衔接和挂钩，在土 空子，打擦边球，利用 《公司法》的企业运行制度设定，通 地的获取、持有、转让等环节来设定制约条款，这需要各 过股权转让的方式规避土地使用权转让税费已经是业 部门相互协调联动，相互配合。绝不能让工业用地成为 内公开的秘密。可见，我国税法的总体状况与土地市场 个人或企业通过低成本囤地，在没有投入或较小投入的 的发展要求显得很不适应，已不能发挥税收应有的调节 情况下，借土地 自然增值来获利的工具。 功能，建立健全我国土地税立法已势在必行。另外，土地 2．加强土地再流转市场的建设。在市场经济条件 还直接影响着中央与地方的财税关系，应将土地增值税 下，要充分运用 “价格”这只无形的手，调节土地资源的 税率交与地方 自行设定，土地收益的平衡由地方政府根 供需关系，促使土地资源向效益蕞佳的企业流转，通过 据各地实际情况来 自行决定。这样有利于平衡中央与地 土地的高效利用来实现其应有价值。所以，在完善一次 方的财税关系，使地方政府更着眼土地的长期收益，避 性土地出让 招“拍挂”制度的同时，更应注重土地再流转 免盲 目扩张的冲动。 市场的建设，让每一块工业用地都能 用“”起来。应针对 (三)中心城区 “退二进三”。减轻中心城区的用地 微型、中小企业的实际情况，出台土地租赁的制度设置 压力 和提供渠道，使投资主体多元化，低门槛，促使土地资源 随着南宁市工业化和城市化的持续发展，市区相对 流转，让不断涌现的新生企业，优秀企业有地可用，满足 而言工业基础较强、配套要素齐全、劳动力丰富、交通便 工业发展的用地需求。 捷，但这也进一步加剧了工业在城区集中的速度和程 3．完善土地有偿使用制度，推行多元化土地租赁 度。工业和居住混合的情况，带来了对土地需求的持续 方式。实行多元化土地租赁制度，既可减少企业一次性 增加，也导致了地价大幅上扬。随着地价的不断飙升，工 交几十年地租的经济压力，降低企业的前期投资，也有 业成本也不断增加。因此 。严格控制工业在中心城区的 利于发挥土地调控的作用，促进产业结构调整，防止和 集中，将工业向周边县份疏散，已成为南宁市土地利用 减少低效利用和闲置土地的产生。在制度设定上，可选 规划当中的一项重要任务。中心城区在加快 退“二”的同 择部分土地由过去的一次性出让，变为长期可控的租赁 时，要积极盘活原有厂区土地，加强 进“三”工作，即加强 方式，针对行业分类及企业所处的不同发展阶段，按年 城区内老旧厂房的商业性开发，或改造为工业设计厂 度收取土地租赁费。租赁费用根据上年度工业经济的统 房，发挥闲置工业土地的作用，并且以商业开发收益反 计数据科学合理地进行确定，主要依据就是当地所处行 哺工业园区基础设施建设，使工业用地开发保持 良性 38 ######南宁市委党校学报 2012年第5期 发展 。 楼 ，一楼作门市或发租，二楼作住房，解决失地农民的 (四)坚持高效用地原则，严把各项关键性约束 住房问题和经济来源 。二是落实社保，即严格按照国 指标 家、省、市、县文件精神，对失地农 民，做到应保尽保。三 一 是坚持节约使用原则，牢固树立节约土地、节约 是合同用工，即对失地农民进行就业、创业培训，在同 耕地的国策意识，为可持续发展和科学发展以及国家粮 等条件下优先安排到企业用工，切实解决失地农民的 食安全做出应有贡献。二是坚持集约利用原则，按照功 就业问题。四是补偿人股，即鼓励失地农民用土地补偿 能分区设置工业集中区或工业园区，入住园区的企业也 金到效益好的企业人股，享受固定分红，实现企业、失 要尽量少用土地，努力提高容积率，修建标准多层厂房， 地农 民双赢。 并通过强制性规定和鼓励性政策，积极引导企业入驻标 解决工业经济发展与土地要素制约的矛盾是建设 准厂房。三是坚持优化配置原则，入驻园区的企业要符 资源节约型和环境友好型社会的一项重要内容。必须要 合产业政策和行业分类，提高科技含量，并且通过公共 从完善土地供应政策、规范制度设计着手，进一步优化 设施和公共服务的共享，提高土地使用效率。四是新增 和细化工业用地使用的全过程，促进工业用地由粗放型 工业用地 ，必须同时满足国土发[2008]24号规定的五项 用地向集约型用地转变、由宽松优惠供地向从严从紧供 控制指标，不达标者一律不得供地，若不合指标要求，即 地转变，只有这样保证工业用地发挥蕞佳效益。 使取得了用地权，也要作出相应的处罚。 (五)挖掘现有工业用地潜力。缓解 了土地一级供应 参考文献 ： 的压力 [1]叶杰耀，赵红．工业用地实行招拍挂存在的问题 一 是对现有工业用地，提高容积率。对企业提高容 及对策[J]．浙江国土资源，2006，(9)． 积率，不增收土地价款，免收城市建设配套费。新增在原 [2]李楠．工业用地出让过程中存在的问题及对策 厂区建筑面积高于容积率控制部分不增收土地价款。工 [J1．法制-9社会，2011，(26)． 业生产型企业允许整体转让土地和房产。充分利用地上 [3]原利霞．工业用地公开出让存在的问题及对策 空间，积极推行标准厂房建设，对行业无特殊要求的应 N『]．太行 日报，2012—05—07． 建4层及以上多层厂房。另外同时鼓励企业采用先进的 4【]李尚杰，张乃贵等．对工业用地管理的几点建议 生产工艺、生产设备，缩短工艺流程，节约使用土地。二 J【]．国土资源情报，2011，(5)． 是对新人驻企业 ，提高入驻门槛 ，力求打造企业品牌 。三 [5]李志雄．浅谈工业用地招拍挂出让存在的问题 是对企业征而未用的闲置土地，强制收回；对低效利用 - 9对策一 以钦州市为例[J]．南方国土资源，2008，(9)． 的土地，依托土地整理项 目，按照 立“足市情，着眼长远， [6]郑迦宁瑚昊，邢元志．土地利用绩效评价及其标 科学合理，整理与开发并重”的原则，精心组织，科学管 准研究～以上海为例 C『1．第 13届亚洲房地产年会论文 理，规范操作，重新打造土地，实行土地增量增值。 集，上海：上海财经大学出版社 ，2008． (六)保障失地农民权益 ，促进土地征收工作 良性 发展 责任编辑 ：陆春红 要从四个方面加强失地农 民权益的保障：一是住 责任校对 ：范成山 房安置，即选一部分好地段好地块修建失地农民商住 39

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